二手房交易税收政策执行效果及其问题探讨

从2005年的“国八条”到2006年的“国六条”，从提高房贷按揭首付的比例到开征二手房交易的营业税、个人所得税和土地增值税，再到控制户型的比例以及限制外资进入中国房市。近年来，中央政府为了稳定房价，出拳越来越频，力度越来越大。然而，房价市场依然涨声一片。综观2005年至2006年出台的一系列房地产宏观调控税收政策，有一些政策的直接调控对象是房地产一级市场即房地产开发环节，但主要调控对象还是房地产二级市场即二手房市场。因为对于管理一级市场的构成主体即房地产开发企业的税收政策较为完善，从流转税、财产税到所得税都不缺乏制度保证和征管手段，而二手房市场特别是个人二手房市场由于历史上存在交易量小，市场构成较复杂和市场不规范等原因从税收政策到征管手段都比较缺乏，同时由于政府认为投资炒房是推动房价上涨的一个重要因素，因此二手房税收政策调控就被列入了国家重点调控的内容。那么，这些税收调控政策在平抑房地产价格中起到了应有的作用吗？这些税收调控政策在实际征管中得到了有效贯彻执行吗？这正是本文要探讨的两个主要问题。

一、我国二手房交易税收政策现状

为全面调控房地产市场，国家税务总局陆续出台了一系列税收政策，明确了个人二手房交易过程中营业税、个人所得税、土地增值税、契税等税种的缴纳问题。这些政策主要包括：1)从2006年6月1日起，转让购买未超过5年的二手房要征收营业税及其附加税。2) 从2006年8月1日起，转让购买未超过5年的二手房要征收个人所得税。3) 从2006年12月1日起，转让购买未超过5年的二手房要征收土地增值税。4)征收交易金额3％的契税，这是二手房交易中一直执行的税收政策。

我们可以看到，这些税收政策以二手房拥有时间和面积等作为确定征收率的主要依据。由此我们可以看出这些税收政策的目的性是非常强的，它以调整和抑制二手房短期炒作为主要目的，通过增加短期内频繁交易的二手房和非普通标准住房的税负，打击住房市场的投机行为，实现遏制投机性需求，控制投资性需求，鼓励普通商品住房和经济适用住房消费，合理引导住房消费的目的。那么这些政策是否能够达到上述目的，抑制房产的投机性需求呢？

二、二手房交易税收政策调控效果分析

1、二手房交易税收政策对税收收入的影响。

以北京市海淀区2006年为例，个人二手房交易环节实现的税收收入见图1。从图1中我们可以看出，2006年6月、8月和12月分别出台的营业税、个人所得税和土地增值税政策造成了二手房交易税收在6月、9月和11月出现了三次迅猛增长。另外，全年契税收入7890万元，而由于税收政策调控增加的营业税、个人所得税和土地增值税却超过1.2亿元，贡献了60％的全年二手房交易税收收入。全北京市2006年契税收入超过4.5亿元，全部二手房交易税收更是超过10亿元，创历史新高。

2、二手房交易税收政策对二手房交易量的影响。

以北京市2006年1－12月二手房交易量为例（图2）。从图2中我们可以看出，由于政策影响，2006年5月－12月的二手房交易量出现较大的波动，整个交易量也显现减少的趋势，尤其是10月份，仅成交2693套，创全年最低。

3、二手房交易税收政策对二手房交易价格的影响。

据北京市统计局、国家统计局北京调查队[2007]9号调查报告显示，2006年北京市商品房和二手房价格依然涨势明显（见图3）。可以看出，2006年，北京二手房市场受相关政策频繁出台的影响，价格指数呈现波浪状变动，全年价格指数累计为109.8%.由于政策的原因，造成市场短期内房源大量涌入,市场出现一定的观望。但由于二手房市场“刚性”需求的影响，价格依然走强。而在商品房市场，价格更是一路高歌，随着6月份政策的出台，价格指数反而从3月份的106％飙升到7月份的110.5％。

从上面的分析可以看出，二手房交易宏观调控税收政策除大幅提高地方政府的税收收入外，在平抑房价，尤其是在平抑一手房价方面显得力不从心，甚至成为房价上涨的“助推剂”、“发动机”。究其原因，我们认为主要有三个方面：

1）房地产市场的“刚性”需求。我国目前的城市化率只有将近40％，而一般发达国家的城市化率却超过80％，也就是说我国的城市化进程还有很长的路要走。随着我国经济的快速发展，居民收入快速提高，再加上城市化进程的加速，势必转化成居民对城市房产的巨大需求。另一方面，目前北京市二手房市场“刚性”购买需求旺盛，购房者购买二手房多是为了自住，从长期来看，这部分购房者不会因政策影响而取消购房计划。随着国家一系列相关政策的逐渐明朗，市场主体的犹豫、观望情绪逐渐消除，而越来越多原本持币观望的购房者的入市，更是拉动了二手房挂牌价的持续上涨。据调查，目前二手房市场供需比例在1：4至1：5左右，部分热点地区更是达到1：10。

2）税负转嫁已成普遍现象。政策规定，二手房交易的税收（契税除外）由卖房人承担，但是由于二手房市场的“刚性”需求，二手房的税收最终承担者一般都为购房人。通过对我爱我家、链家、中大恒基等房屋中介的调查我们了解到，虽然各中介公司规定向买卖双方各收取1.5%的中介费，并由双方协商分担税费，但目前二手房交易一般采取卖房人只报净价，相关税费由买房人承担，如果买房人要求卖房人承担税费，则卖房人相应采取提价的方式将税负进行转嫁。那么税负转嫁会给房价带来什么影响呢？我们以个人销售一套售价100万的住宅为例，假设该住宅初始买入价为50万，如果是5年内的普通标准住宅，税负为8％，最后买家将要支付108万；如果是5年内的非普通标准住宅，税负为10.5％，最后买家将要支付110.5万。由于二手房市场需求缺乏弹性，买房人没有讨价还价的余地，只能接受。当这套住房再次进入二手房市场时，卖房人肯定要补偿他在上次交易所承担的税费并把这次交易的税费继续转嫁给下一个购房者，并且越是税收重点调控对象的住房，税负转嫁的力度就越大，因此税收调控政策在某种程度上成为了推动房价上涨的“发动机”。

3）二手房价格传导 。根据北京市最新数据不低于410万套的存量房来看，每年按6%－8%的一个合理的市场流转率计算，每年北京二手房的理想交易量应该接近30万套左右。经纪机构普遍预计2006年北京二手房的成交量将达到10万套，增长率为30%以上。而实际全年二手房成交量也就5.3万套左右，同比2005年涨幅仅为7%左右，涨幅创历年最低，往年二手房的增长率均为30%－40%。由于二手房税收调控政策主要针对的是5年内转手的商品房，因此，投资者为了避免缴税，特意推迟二手房转让，致使二手房挂牌数量受到严重影响，市场交易活跃度降低，限制了二手房的供给，进一步拉升了价格，这无疑给二手房市场雪上加霜。此外，由于受宏观调控影响，一手房的市场供应量迅速走低。北京市统计局的数据显示，2006年全市商品房竣工面积3193.9万平方米，比上年下降15.3%，其中住宅2193.3万平方米，下降22.8%。同时全市商品房空置率比上年下降24.3%，其中住宅空置面积494.1万平方米，下降38.2%。而2006年全市累计销售商品住宅2205万平方米，超过了住宅竣工面积。这就使得一手房的供需矛盾更加突出，价格飙升就不足为奇了，这也逼迫一部分购房人群转移到了二手房市场，进一步拉升了二手房的价格。

三、二手房交易税收政策执行中的困难

税收政策的贯彻执行过程中也会出现政策执行者与纳税人之间的博弈，只要税务机关制订了相关政策和征收流程，纳税人就会选择税负最低、风险最小的纳税方式。从我们近两年的征管经验来看，中介作为房屋买卖双方的代理人已经站在了与税务机关博弈的第一线，一方面由于利益的驱使，另一方面由于我们征管力度、处罚力度不够，纳税人和中介机构经常联手避税、逃税，他们采取的方法主要有以下几个：

1）签署阴阳合同，降低计税依据。为少缴税款，纳税人在中介的撮合下采取签署两份合同方法，一份按照房屋的实际成交价签而另一份则签一个较低的价格，用来报税，而中介则在其中捞取好处费。为了解决合同金额偏低的问题，北京市地方税务局规定了二手房交易最低计税价格。但在实际执行中还存在着计税价格调整缓慢，特殊地区计税价格偏低，不符合相关区域实际房价的情况。

2）提供虚假材料，骗取减免退税。为照顾弱势群体，在个人二手房交易政策中设计了许多减免税政策，比如拆迁减免契税的政策、危房改造减免契税政策等。在巨额收益的驱使下，一些纳税人受不法份子的蛊惑，提供虚假证明材料骗取减免退税。据调查，不法分子收取好处费的比例为节省税款的70%—80%，一般一份虚假协议能够卖到万元以上，多的能达到数十万元。

3）制作虚假证明，少缴或不缴税款。自从税务机关加强对伪造虚假材料的查处力度后，又出现制作虚假证明的现象。包括伪造房产证和税务机关契税核定证明。伪造房产证是为了虚构购房时间，骗取营业税减免退税，而伪造契税核定证明，则是为了逃避税务机关审查，直接办理房屋过户。

这些现象的出现为税务机关贯彻执行房地产宏观调控税收政策增加了很大的困难，也给税务机关增加了税收成本，给二手房交易买卖双方增加了无谓的社会成本。通过分析，我们认为产生上述问题的根本原因一是交易环节税负较重，纳税人面临巨大的节税诱惑铤而走险，采取各种方式逃避税收。

四、二手房交易税收调控政策改进的建议

我国目前房地产市场最主要的突出问题是供求矛盾问题，因此，仅仅通过税收手段是不能从根本上解决二手房市场供给数量和供给结构失衡的问题。调节经济是税收的一项重要职能，但不能脱离宏观经济而独立存在。二手房市场供给问题和结构问题的形成原因有其多样性和复杂性，因此对市场的调控也应从多方面进行，税收政策应当更多的与货币政策和财政政策共同配合使用才能收到良好的效果，有些问题并不是简单的使用税收政策所能解决的。

针对上述问题，我们认为应当从以下两个方面对现行税收政策和征管手段进行完善，稳定二手房价格，促进二手房市场稳定、有序的发展：

1、调整住房供应结构，构建多层次的住房保障体系,合理设计减免税政策。

国家应该增加廉租房、经济适用房和限价房的供应，同时严格限制大面积商品房的比例。严格控制外资进入商品房市场进行投机炒作。这是解决“百姓买不起房”的根本之道。同时，合理设计减免税政策，配合国家对房地产市场的宏观调控。税收政策应更多的与国家宏观调控政策相配合，在制度设计上应当贴近房地产市场的实际情况，针对市场出现的问题进行调控，这样才有利于实现宏观调控的目标。例如在减免税政策上，除了购买时间和房屋类型外，我们应当考虑给予低收入人群优惠的税收政策。

2、降低交易环节流转税负，增加财产保有税负。

目前二手房价格上涨过快的根本原因使供不应求，从经济学的角度出发，解决供需矛盾的方法要么是增加供给要么使减少需求。减少需求的最简单方法是大幅提高二手房价格，这是政府所不允许的，也是与普通老百姓的期望背道而驰的。增加供给的方法是通过政府干预加速闲置二手房的流通，提高有效供给。而从上面的分析可以看出，目前，二手房交易环节税收既抑制了二手房的供给，也助长了二手房的房价。我们的二手房税收政策一方面在交易环节设计了太多的税种，给买卖双方带来了沉重的负担，阻碍了二手房的流通，另一方面却对保有的个人住房免征房产税和城镇土地使用税，这会使房地产投资人在房价上涨幅度低于交易税负时选择继续保有房产而不是上市交易。因此我们有必要对目前的个人二手房税收政策下面两个方向调整：

1）简税制、轻税负。为促进二手房上市交易，在流通环节税收政策设计上应当采取简税制、轻税负的方法。现行的政策在交易环节涉及六个税种且每个税种都有自己的制度设计，复杂的政策必然导致税收信息传递的扭曲，使纳税人做出错误的判断同时也为避税、逃税提供了操作空间，因此应当简化制度设计，采取类似个人出租房屋综合征收率的政策，根据情况不同对二手房交易制订几档综合征收率，既简化了征管也便于纳税人正确理解相关政策。

2）开征物业税，增加房屋保有成本

为促进二手房上市交易，在保有环节应选择适当时机开征物业税，提高房屋保有成本。物业税是以房屋市场评估价为计税依据，房屋价格上涨的同时物业税也会同步上涨，会不断增加投资者的持有成本，迫使其将囤积房产尽快出售以缓解资金压力。另外，物业税是在房屋保有环节征收的，当房屋价格上涨过快，市场出现泡沫时国家可以通过提高税率或提高计税依据的手段，增加投机成本，抑制资金流入。